Q5 Is de verhouding tussen kosten en beleidsprestaties optimaal? (ex ante, meervoudig)
Wat kan je met deze doelmatigheidsevaluatievraag? Welk antwoord krijg je met deze vraag?
Bij een ex-ante evaluatie van meerdere beleidsinstrumenten vertaalt deze vraag zich in: zal de verhouding tussen kosten en beleidsprestaties van de beleidsinstrumenten optimaal zijn?
Met het antwoord op deze vraag wordt de verhouding tussen de te verwachten prestaties en de middelen bepaald. Dit wordt ook wel de kleine doelmatigheid genoemd. Deze doelmatigheid richt zich binnen de meeste evaluaties op de uitvoeringsorganisatie(s) van beleidsinstrumenten. Daar concentreren zich doorgaans de kosten die gemoeid zullen zijn met het uitvoeren van beleidsinstrumenten. Maar er zijn ook andere kosten, zoals de voorgenomen inzet van capaciteit voor het ontwerpen van een beleidsinstrument. Om de instrumenten te gebruiken kan ook doelgroep bepaalde kosten (capaciteit en andere middelen) kennen. Dit laatste noemen we de administratieve lasten en die worden vaak apart van de kleine doelmatigheid berekend. De onderstaande afbeelding geeft schematisch weer waar deze vraag over gaat, namelijk de relatie tussen beleidsprestaties en beleidskosten. Het gaat nadrukkelijk nog niet om de doelmatigheid van de effecten van beleid: dat is de grote doelmatigheid (Q6 (Is de verhouding tussen kosten en beleidseffecten optimaal?)).
Om vooraf de verhouding tussen kosten en prestaties te kunnen bepalen, zijn de volgende gegevens relevant:
- Wat zijn de beoogde prestaties?
- Wat zijn de beoogde middelen?
- Wat is de norm?
Het antwoord op deze vraag zijn allerlei varianten op (X producten of diensten) per (Y mensen, geld of materiaal). Enkele voorbeelden: één bed op de intensive care (= prestatie) zal 2.400 euro per dag kosten (= middelen), het in het gips zetten van een been gaat 2 uur duren, etc.
Het bepalen van de prestaties is een van de eerste vragen Q1 (Wat zijn de prestaties en effecten van het beleid?) die we ons zouden moeten stellen. Prestaties zijn vaak vastgelegd: Er worden 100 bedden op de IC gerealiseerd, er worden 1000 röntgenfoto’s gemaakt, et cetera.
In dit geval gaat het om een vraag naar meerdere instrumenten. Er is dus sprake van één organisatie die meerdere prestaties moet gaan leveren. Het is niet voldoende om te kijken naar de afzonderlijke prestaties omdat er sprake kan zijn synergievoordelen (of wellicht synergienadelen). Als we kijken naar het voorbeeld in de zorg, dan zien we dat een ziekenhuis niet alleen een intensive care heeft met bepaalde prestaties, maar wellicht ook een polikliniek, een apotheek, et cetera. Bij het vooraf inschatten van de verwachte prestaties moet nadrukkelijk aandacht zijn voor te verwachten synergievoordelen of -nadelen. Bij het bepalen van de middelen kan onduidelijk zijn welke kosten meegerekend worden. Zijn dit alleen de te verwachte directe kosten of moeten ook verwachte indirecte kosten (deels) worden meegenomen?
Wellicht laat dit zich het beste toelichten met het voorbeeld van een ziekenhuis. Directe kosten zijn aan patiënten verstrekte medicijnen en andere goederen, maar ook de personeelskosten van de artsen en de verpleging. Indirecte kosten kunnen bijvoorbeeld liggen in kosten voor de loonadministratie, patiëntendossiers en onderhoudskosten van het gebouw. Vanuit een breder perspectief zijn de tijd en het geld dat patiënten kwijt zijn voor het bezoeken van het ziekenhuis ook indirecte kosten. Het is duidelijk dat het vooraf inschatten van deze indirecte kosten lastig kan zijn.
Het woord optimaal is essentieel in deze vraag. Het vraagt om een norm, want wat is een goede score en wat een slechte? Is 2.400 euro per dag voor één bed op de intensive care optimaal? Eén manier om te kijken naar normering is overhead. Welk deel van de middelen zullen direct worden besteed aan de prestaties en welk middelen zullen worden besteed aan de organisatie ten behoeve? Om bij ons voorbeeld van de zorg te blijven: zal er een steeds groter deel van de middelen per intensive care besteed worden aan zorgmanagers en zorgadministratie in plaats van aan handen aan het bed? Een tweede manier om te kijken naar normen is om een vergelijking te trekken met andere cases. Welke kosten maken andere ziekenhuizen per IC-bed? Bij een benchmark moet echter wel aandacht zijn of de cases goed vergelijkbaar zijn. Wellicht krijgt een academisch ziekenhuis een ander type patiënten op de IC dan een regulier ziekenhuis waardoor de kosten per IC-bed ook kunnen verschillen.
Hoe verhoudt dit zich tot andere vragen?
Het bepalen van doelmatigheid vraagt inzicht in beleidsprestaties. Dat wordt verkregen met de antwoorden op Q1 (Wat zijn de prestaties en effecten van het beleid?). Na beantwoording van deze vraag over de doelmatigheid van de prestaties, is het wellicht goed om door te schakelen naar de vraag over de doelmatigheid van de effecten (Q6 (Is de verhouding tussen kosten en beleidseffecten optimaal?)). Ook kan vanuit deze vraag worden gekeken naar de verklaringen van doelmatigheid Q7 (Wat verklaart de mate van doelmatigheid van het beleid?). Daarnaast kunnen ervaringen van belanghebbenden met de beleidsmaatregel aanvullende inzichten bieden in de doelmatigheid (Q4 (Hoe wordt het beleid door belanghebbenden ervaren en beoordeeld?)). Mogelijk hebben ze ondervonden dat de uitvoeringsorganisatie efficiënt en klantvriendelijk werkte (of juist niet). Dat kunnen ook indicatoren zijn voor de kleine doelmatigheid.
Hoe kan je deze vraag beantwoorden?
Middels een kosteneffectiviteitsanalyse (A2) kan een antwoord op deze vraagstelling worden gevonden. Eventueel zou je kunnen kiezen voor een gedeeltelijke kosten/baten-analyse waarbij je alleen kijkt naar de kosten en baten van de uitvoering. Een publieke business case lijkt in dit geval ook mogelijk: zie hier. Ook simulaties (O10) kunnen vooraf inzicht geven in de verhouding tussen kosten en beleidsprestaties.